В декабре правительство утвердило программу развития Северного Кавказа, которая предусматривает государственные инвестиции в 2,5 триллиона рублей. Практически одновременно несколько высокопоставленных чиновников попытались опровергнуть уже устоявшийся тезис о дотационности кавказских регионов, отметив, что их регион "сам кого хочешь накормит". "Лента.ру" решила обратиться к статистике и разобраться, кто на самом деле является "донором", а кто "потребителем" в отношениях между южными республиками и остальной Россией.
Решение по программе развития Северо-Кавказского федерального округа, утвержденной правительством 13 декабря, откладывалось несколько раз. Ее планировалось рассмотреть и одобрить еще в 2011 году, но тогда программа увязла в дискуссиях чиновников. Деловая пресса писала, что Министерство финансов не поддерживало программу из-за ее дороговизны - документ 2011 года предусматривал, что на развитие Кавказа должно быть выделено более 5,5 триллиона рублей, из них 2,6 триллиона - из федерального бюджета. Но уже летом 2012 года программу начали "резать".
Одобренный вариант программы предусматривает, что до 2025 года Северный Кавказ получит 2,5 триллиона рублей. Премьер-министр Дмитрий Медведев заявил, что из федерального бюджета региону будет выделено только 235 миллиардов рублей, отметив также, что размер затрат на завершающем этапе программы чиновники еще будут уточнять. При этом, по словам главы Минрегиона Игоря Слюняева, 90 процентов финансирования планируется привлечь из внебюджетных источников.
Что это за источники, дал понять полпред президента в СКФО и по совместительству вице-премьер Александр Хлопонин. Из его слов следует, что речь идет в том числе о средствах "госмонополий, крупных корпораций и компаний, включая корпорации развития Северного Кавказа и 'Курорты Северного Кавказа'". Последние также получают средства из федерального бюджета. Хлопонин отметил, что на развитие региона можно пустить и сверхдоходы бюджета от продажи нефти и газа, если такие будут, и что он готов выходить с соответствующей инициативой в правительство. Полпред президента добавил также, что Кавказ должен "выйти на самоокупаемость" и перестать получать дотации к 2025 году.
Секвестирование программы развития Кавказа вполне укладывается в тенденции формирования российского бюджета. Как ранее писала "Лента.ру", в бюджете на 2013-2015 годы нет каких-либо крупных инвестиционных проектов. Кроме того, в федеральном бюджете были сокращены социальные статьи, а часть нагрузки перенесена в регионы. Тем не менее принятие программы еще раз подчеркнуло отношение к Северному Кавказу как к региону, которому требуется особое внимание федерального центра, в том числе и финансовое. Поэтому заявления, сделанные за два дня до принятия программы высокопоставленными кавказскими чиновниками, кажутся странными.
11 декабря глава Северной Осетии Теймураз Мамсуров, глава Дагестана Магомедсалам Магомедов и глава Карачаево-Черкесии Рашид Темрезов собрали в Москве пресс-конференцию, темой которой стала инвестиционная привлекательность региона. Если многочисленные высказывания на тему того, что лозунг "Хватит кормить Кавказ!" работает на развал России, были вполне традиционны, то экономические выкладки политиков заслуживают внимания. В принципе, они сводятся к тому, что Кавказ является экономически самодостаточным регионом.
"Когда первые 20 самых дотационных территорий России увидите - ни одной территории Северного Кавказа в этой посадке еще нет, мы появляемся потом. Так давайте сначала эти 20 истребим, Камчатку и всех там нахлебников так называемых, если пользоваться этим термином. Начнем с них", - заявил Мамсуров (цитата по телеканалу "Дождь"). Он отметил, что регион отдает России больше, чем получает обратно. "Вы полетайте на вертолете над нашими республиками, у нас ни один гектар не остался необработанным. Нас кормить не надо, мы сами кого угодно накормим", - сказал глава Северной Осетии.
Теймураз Мамсуров. Фото из архива ИТАР-ТАСС, Владимир Мукагов
Финансовые отношения кавказских республик и федерального центра - это, пожалуй, один из лучших примеров непрозрачности российской бюджетной политики. Ни один чиновник ни разу не говорил, сколько в сумме денег тратится на развитие СКФО и как эти расходы соотносятся с инвестициями в другие регионы. Организаторов кампании "Хватит кормить Кавказ!", набравшей обороты в конце 2011 года, нередко критиковали за подтасовку фактов и ставили им на вид, что республики СКФО являются не самыми дотационными в России. Так, спикер чеченского парламента Дукуваха Абдурахманов заявлял следующее: "Общеизвестно, что, к примеру, финансирование Дальнего Востока, Москвы и Санкт-Петербурга не идет ни в какое сравнение со скромными дотациями Северному Кавказу". Тем не менее, если посмотреть на цифры, то складывается впечатление, что и сторонники, и противники "теории кормления Кавказа" оперируют мифами, а не фактами.
Простая математика
Для того чтобы понять, кто кого "кормит", необходимо иметь некоторое представление о российской бюджетной системе. Россия является федерацией, а значит, в стране есть четкое разделение доходов и расходов федерального бюджета и регионов. В мире существуют две основные схемы организации бюджетного федерализма: американская и германская. Первая подразумевает, что за каждым уровнем бюджета закреплены определенные налоги, а вторая - что за субъектами федерации закреплены определенные доли в собираемых на их территории федеральных налогах. При грамотном администрировании и американская, и германская система могут работать эффективно, но в России на практике не введена ни первая, ни вторая.
Большая часть налогов в РФ собирается в федеральный бюджет, откуда распределяется по приоритетным направлениям. В результате 72 из 83 субъектов России - дотационные и фактически вынуждены постоянно просить денег у Москвы. Федеральный бюджет, кроме собираемых в регионах налогов, активно пополняется за счет таможенных пошлин, которые чиновники также могут тратить по своему усмотрению. Это приводит к сильной зависимости экономики субъектов от политики центра - другими словами, федеральные чиновники имеют полное право давать больше денег тем, кто им кажется важнее, обделяя остальных.
Если сравнивать российские регионы по объемам дотаций, которые они получают, то субъекты СКФО, вопреки словам Мамсурова, почти все окажутся в первой двадцатке. Так, согласно данным Министерства финансов, Дагестан в 2012 году должен был получить федеральных дотаций на 36,8 миллиарда рублей. По этому показателю он уступил всего одному региону - Якутии (44 миллиарда). Чечня занимает пятое место с объемом дотаций в 14,5 миллиарда, уступая Камчатке (14,6 миллиарда) и Алтайскому краю (16,3). Ставропольский край, который также входит в СКФО, занимает восьмое место (9,7 миллиарда), уступая Бурятии (13) и Тыве (9,9). Другие регионы Кавказа, правда, немного "отстают", но в двадцатку все равно попадают почти все: Ингушетия на 13 месте (7,2 миллиарда), Северная Осетия - на 18-м (6,7), Кабардино-Балкария - на 19-м (6,4) и Карачаево-Черкесия - на 21-м (5,6). Примечательно, что в первую двадцатку, кроме Кавказа, входят не только регионы Дальнего Востока и Восточной Сибири (республика Алтай, Забайкалье, Приморье, Магадан), но и Западной России и Урала (Воронежская, Ивановская, Тамбовская, Кировская и Курганская области).
На Камчатке и в Чечне из-за различающегося уровня цен на одну и ту же сумму денег можно сделать совершенно разный объем работ. Чтобы "уравнять" регионы, можно учитывать индекс стоимости жизни, рассчитываемый Росстатом. Согласно этому индексу, цены в кавказских регионах в среднем на 10-15 процентов ниже, чем в целом по России. В Петропавловске-Камчатском, они, напротив, выше на 63 процента, а в близлежащей Палане - на 71 процент. Если сравнивать по "паритету покупательской способности" федеральные дотации для Камчатки и для СКФО, то получится, что на Камчатке дотации в 100 тысяч рублей на человека дают такой же эффект, как 50 тысяч на Кавказе.
Противники такого подхода возражают, что общий объем дотаций не учитывает численность населения: в том же Дагестане проживает почти три миллиона человек против тридцати тысяч на Чукотке. Но даже по размерам дотаций на душу населения кавказские регионы войдут в первую двадцатку. По подсчетам "Ленты.ру", наибольший объем дотаций на душу населения на Кавказе приходится на Ингушетию (17,5 тысячи рублей в год на человека). За ней следуют Дагестан (12,3 тысячи), Чечня (11,4 тысячи), Карачаево-Черкесия (11,7 тысячи), Северная Осетия (9,5 тысячи) и Кабардино-Балкария (7,5 тысячи). Похожие результаты получились и у "Комсомольской правды". При этом на среднестатистического россиянина в 2012 году пришлось всего 2,8 тысячи рублей федеральных дотаций - это в четыре раза меньше, чем на одного дагестанца. На жителя Ставрополья в среднем приходится 3,5 тысячи рублей федеральных дотаций в год.
Если смотреть в целом по России, то Ингушетия занимает шестое место в рейтинге самых дотационных регионов, уступив Камчатке, Якутии, Бурятии, республике Тыва и Магадану. Чечня, Дагестан, Карачаево-Черкесия и Северная Осетия занимают места с девятого по двенадцатое. Лучше остальных смотрится Кабардино-Балкария, расположившаяся на 20-м месте. По сравнению с данными 2010 года, ситуация практически не изменилась. При этом та же "Комсомольская правда" приводит расчет, который включает целевые программы помощи Северному Кавказу. По подсчетам издания, вместе с этими программами средний на душу населения объем федеральных дотаций для Ингушетии составит около 48 тысяч рублей, а для других регионов, кроме Кабардино-Балкарии - 40-42 тысячи рублей. Благодаря этому они поднимаются в рейтинге дотационности на пятое - девятое места, а Кабардино-Балкария с показателем 37,5 тысячи - на десятое место, обогнав даже Тыву.
Получается, что северокавказские республики по дотационности уступают в основном регионам Дальнего Востока и Восточной Сибири, многие из которых не могут похвастаться ни климатом (большая часть Якутии находится в зоне Крайнего Севера), ни удачным географическим положением (например, у Камчатки с "материком" нет ни железнодорожного, ни автомобильного сообщения). В то же время Якутия имеет запасы газа, золота и алмазов, в Магаданской области добывают драгоценные металлы, а на Камчатке - рыбу, но природные ресурсы все-таки пока не позволяют им полностью обеспечивать себя.
"Доноры" и "нахлебники"
Размер федеральных дотаций очень слабо описывает финансовые отношения регионов с центром. Во-первых, дотации не являются единственным видом трансфертов регионам. Во-вторых, их суммарный объем слишком мал: в 2012 году дотации должны были составить 400 миллиардов рублей, это меньше одной тридцатой от федерального бюджета. Дотации скорее демонстрируют некую дополнительную поддержку региону или приоритетные направления политики Кремля, но никак не свидетельствуют о том, приносит ли тот или иной регион прибыль в "общегосударственную копилку" или, наоборот, забирает из нее.
Последнее можно оценить, например, по расходам и доходам консолидированного бюджета в регионах России в 2011 году и сумме налогов, которые были в этих регионах собраны. Если опираться на данные Росстата, то субъекты федерации дают больше денег, чем тратят. Консолидированные затраты региональных бюджетов составили 7,5 триллиона рублей, в то время как налогов на их территории было собрано 9,7 триллиона рублей. Из этой же статистики прекрасно видны и причины дотационности российских провинций: 4,5 триллиона рублей налогов забрал федеральный бюджет, в итоге разницу в 2,3 триллиона ему же и пришлось возмещать. Поскольку сумма прямых федеральных дотаций не превышает 400 миллиардов, очевидно, что остальное приходится на различные целевые программы бюджета.
Если оценивать "помощь центра" по соотношению "собрано налогов - потрачено в регионе", то СКФО окажется самым финансируемым, так как поступления налогов не дотягивают даже до половины всех трат. Для сравнения, на Дальнем Востоке в 2011 году было собрано 373 миллиарда рублей налогов, а потрачено - около 520 миллиардов. В Сибири потрачено 896 миллиардов рублей против собранных 885-ти миллиардов. Южный ФО потратил 509 миллиардов при собранных 411 миллиардах. Остальные федеральные округа собирают больше налогов, чем тратят. В Приволжском ФО потратили чуть более триллиона, а собрали 1,5 триллиона рублей, в УФО потратили менее триллиона при сборах в 2,4 триллиона. Центральный федеральный округ потратил 2,5 триллиона, а собрал три (крупнейшей "дойной коровой" в регионе является, естественно, Москва), Северо-Западный округ при расходах в 880 миллиардов собрал 960 миллиардов.
"Донорами", следовательно, будут являться те, кто в сумме собирает налогов больше, чем тратит. Таких регионов в России по итогам прошлого года было всего 26: это столицы Москва и Санкт-Петербург, нефтегазовые регионы (в том числе Сахалин, Башкирия и Татарстан), некоторые регионы центральной России (например, Ярославская и Рязанская области) и Калининград. Что касается регионов Северного Кавказа, то все их бюджеты - дефицитные, а собранные в регионах налоги намного уступают бюджетным расходам. Конечно, доходы регионов также включают приватизацию, аренду госимущества и государственную предпринимательскую деятельность, но поступления от этих направлений намного уступают объемам собираемых налогов.
К примеру, в Чечне в 2011 году городские и региональный бюджеты потратили более 80 миллиардов рублей, а налогов, в том числе и федеральных, собрано всего на 9 миллиардов. Дагестан потратил 75 миллиардов рублей против 17 миллиардов собранных налогов. Сборы в Карачаево-Черкесии - 4,8 миллиарда, расходы - 15 миллиардов. В Кабардино-Балкарии бюджет составил около 25 миллиардов рублей против восьми миллиардов, полученных за счет налогов, в Ингушетии - 17 миллиардов против 2,6 миллиарда налогов. В Северной Осетии расходы бюджета составили 21 миллиард при собранных налогах в шесть миллиардов. Лучше остальных выглядит Ставропольский край - 56 миллиардов рублей налогов при 83 миллиардах бюджетных расходов, то есть, в отличие от остальных, он обеспечивает сам себя более чем наполовину.
В сумме семь кавказских регионов потратили в прошлом году на собственные нужды 320 миллиардов рублей при 106 миллиардах налоговых поступлений, разница составила более 200 миллиардов. Кроме Кавказа, значительную разницу между расходами консолидированных региональных бюджетов и налоговых поступлений демонстрируют уже упомянутые республики Тыва и Алтай, а также Камчатка. Что касается, например, дотационной Якутии, то в 2011 году на территории региона было собрано 74 миллиарда рублей налогов, а расходы бюджета составили 121 миллиард рублей. Получается, что регион содержит себя более чем на половину, чего нельзя сказать ни об одном, кроме Ставрополья, кавказском субъекте РФ.
Беднейшие из беднейших
Очевидно, что приведенные выше цифры - это не вся помощь федерального центра регионам. В них не включены значительные траты федеральной казны, не попадающие в графу "консолидированный бюджет региона". Речь идет, например, о затратах на содержание силовых структур, выплаты федеральным чиновникам или федеральные целевые программы, в том числе по строительству дорог и некоторых объектов здравоохранения. Кроме того, когда говорят о Северном Кавказе, в консолидированный бюджет, скорее всего, не включают и проект по созданию в регионе туристического кластера.
В рамках проекта туристического кластера к 2020 году на юге России должна быть построена сеть горнолыжных курортов: Лагонаки (Краснодарский край, Адыгея), Архыз (Карачаево-Черкесия), Эльбрус-Безенги (Кабардино-Балкария), Мамисон (Северная Осетия - Алания), Матлас (Дагестан), Цори и Армхи (Ингушетия), а также пляжные курорты на побережье Каспийского моря (Дагестан). Предполагается, что будет возведена 1,1 тысячи километров горнолыжных трасс и на них установят 228 подъемников. Кроме того, будут построены гостиницы на 140 тысяч мест. Ежедневная пропускная способность горнолыжных курортов должна составить 172 тысячи человек, что позволит привлечь на Северный Кавказ 5-10 миллионов туристов в год.
Предполагается, что "Курорты Северного Кавказа" получат из федерального бюджета не более 60 миллиардов рублей на строительство объектов инфраструктуры. Непосредственно отели, курорты и другие туристические объекты должны строить частные инвесторы, с которыми заключены предварительные соглашения уже более чем на 20 миллиардов долларов (600 миллиардов рублей). Очевидно, что важной составляющей успеха в привлечении бизнеса в туризм региона являются государственные гарантии, выдаваемые под этот проект. Но пока еще неясно, заработает ли он успешно и не придется ли федеральному бюджету тратиться на компенсации.
В причинах дотационности Кавказа, если говорить только об экономике, разбираться долго не нужно. По данным на 2011 год, при среднем в России уровне безработицы в 6,6 процента на Кавказе безработными были 15 процентов населения. При этом в Чечне этот показатель достиг 36,7 процента, в Ингушетии - 48 процентов, а в Дагестане - 12,8 процента. Лучше остальных - Ставропольский край (шесть процентов). Если средний валовой региональный продукт на душу населения в России составляет 261 тысячу рублей в год, то для СКФО этот показатель равняется всего 94 тысячам рублей. Худший показатель имеет Чечня - 55 тысяч. Стоит отметить, что до кризиса 2009 года ВРП кавказских регионов демонстрировал рост примерно на процент выше среднего по России показателя (возможно, работал эффект "низкого старта"), но в 2010 году экономика региона выросла всего на 3,5 процента, в то время как в среднем регионы РФ нарастили ВРП на 4,1 процента.
Очевидно, что Кавказ дотационен, и отрицать это не имеет смысла. Но, с другой стороны, в масштабах российского бюджета расходы на СКФО не кажутся такими огромными. 320 миллиардов рублей, израсходованных в регионе в 2011 году - это всего 4,1 процента от консолидированного бюджета российских регионов. А если отнять собранные на Северном Кавказе налоги, то цифра окажется еще меньше - 2,7 процента. Конечно, дополнительные траты в 2,6 триллиона рублей, которые предусматривал первоначальный вариант программы развития региона, сильно изменили бы картину, но пока от таких мощных инвестиций отказались. И к ним вряд ли уже вернутся, учитывая, что такой суммой можно полностью закрыть дефицит российского Пенсионного фонда на ближайшие 2,5 года.