К концу первого года работы новая Государственная Дума потрудилась так ударно, что заработала обидное прозвище «взбесившийся принтер». «Лента.ру», изучив почти 900 законов, как принятых, так и отклоненных парламентом, выяснила, что это обвинение справедливо лишь отчасти: статистически Госдума является полной противоположностью своей репутации. Однако судя по содержанию принимаемых законов и планомерному ускорению законотворческой деятельности, симптомы бешенства налицо.
Утверждение о том, что действующая Госдума — «взбесившийся принтер», основывается на двух ощущениях: нижняя палата парламента принимает слишком много запретительных законов (первое) и делает это слишком быстро (второе). «Лента.ру» изучила 891 законопроект, среди которых были как принятые, так и отклоненные Госдумой с начала нового — шестого — созыва (то есть с 13 января 2012-го до марта 2013-го). Все эти законопроекты условно поделены на «запретительные» и «разрешительные». К «разрешительным» отнесены те, что не содержат прямых запретов и как минимум не сужают права граждан или свободу экономической деятельности. К «запретительным» — те, что расширяют полномочия государства в ущерб правам граждан, изменяют баланс сил между властями разного уровня в пользу федерального центра (или аналогичным образом перераспределяют полномочия от муниципальных властей в пользу региональных) или сужают свободу экономической деятельности. «Драконовские» законы, из-за которых нынешняя Дума и заработала свою скандальную репутацию, посчитаны отдельно.
По итогам подсчетов выяснилось, что статистически Дума является полной противоположностью своей репутации. 569 из рассмотренных ею 891 инициативы (то есть большинство) оказались «разрешительными». «Запретительных» заметно меньше — 306. И только 16 законопроектов вполне заслуживают называться «драконовскими». Любопытно, что далеко не все из них внесены думскими единоросами.
Подсчеты «Ленты.ру» показывают, что нынешняя Дума вообще не очень любит принимать законы, особенно «запретительные». К примеру, в самый плодотворный период своей деятельности — с начала сентября 2012-го до начала января 2013-го — она приняла 19 «разрешительных» общественно-политических законов, отклонив 17, и только четыре «запретительных» (25 было отклонено). Среди остальных (неполитических) законов — 120 «разрешительных» принято, 146 отклонено. Из более чем 110 запретительных законопроектов только 27 неполитических принято, а 97 отклонено.
В целом из общего количества «разрешительных» законопроектов Дума приняла 267, а 302 отклонила. Из 306 «запретительных» инициатив нижняя палата поддержала только 77.
То есть с точки зрения статистики нынешнюю Думу «взбесившимся принтером» считать можно только с натяжкой. Основная ее особенность такова: парламент старается принять как можно меньше законов, а отклонить — как можно больше. Однако только на статистику в анализе деятельности парламента полагаться неправильно.
Инфографика: «Лента.ру»
Запретите мне спинку, пожалуйста
Конечно, дело не в количестве запретительных законов, а в их содержании. В большинстве случаев оно не было судьбоносным. При этом нетрудно заметить, что по меньшей мере часть «драконовских» законов, возмутивших активную часть общества, фактически выросла из малозначительных нормативных актов.
Скажем, многократное повышение штрафов за нарушения на митингах, введенное соответствующими поправками в июне 2012 года, логично вытекает из повседневной законотворческой деятельности нынешней Думы. Трудно обнаружить сферы, в которых она не установила или не усилила ответственность: под законотворческий удар попали капитаны, дающие неверные указания лоцманам; люди, работающие в Антарктике без особого разрешения; даже граждане, ворующие янтарь в Калининградской области.
Венцом такого незаметного запретительства мог бы стать специальный штраф (или до 15 суток ареста) за «отправление естественных надобностей в подъездах жилых домов», предложенный законодательным собранием Вологодской области, но Дума его отвергла. Глава думского комитета по конституционному законодательству Владимир Плигин, которому пришлось рассматривать этот законопроект, так и не нашел в себе сил процитировать предложенную поправку, смущенно предложив вологжанам вписать ее в свое региональное законодательство. Вообще-то, нынешняя Дума (как, впрочем, и ее предшественницы) совсем не любит инициатив из регионов.
Из аналогичных незаметных законодательных новшеств вырос «драконовский» законопроект «о прописке», внесенный действующим президентом Владимиром Путиным — и пока не принятый. Еще в феврале 2012 года, когда Путин возглавлял правительство, а Дмитрий Медведев был главой государства, в Думу из кабинета министров был прислан законопроект о геномной регистрации неопознанных трупов. Регистрация заключалась в фотографировании и дактилоскопировании умерших — для возможного опознания в будущем. В июне, уже после возвращения Путина в кресло президента, этот закон вступил в силу. В июне же правительство Медведева внесло законопроект о регистрации по месту пребывания осужденных в колониях и на принудительных работах. Плигин идею поддержал (как поддерживает все идеи, исходящие из правительства или от президента), но отметил, что это не очень согласуется с нормой о снятии осужденного с регистрации по месту жительства. Закон, конечно, все равно приняли. Он вступил в силу в январе 2013 года. И в январе же Путин внес законопроект «о прописке».
Напрямую эти законы и законопроект как будто между собой не связаны, но вместе выглядят как полноценный пакет, указывающий на то, что государство задалось целью контролировать своих граждан во всех возможных состояниях. Иностранцев, впрочем, это тоже касается.
Еще один «драконовский» закон — «о черных списках сайтов в интернете» («О защите детей от информации») — стал логичным продолжением как минимум двух более ранних законов. В марте 2012 года Медведев ужесточил ответственность для педофилов, а в апреле того же года ввел запрет на работу с детьми для «лиц, подвергавшихся уголовному преследованию» за экстремизм. Попытка сделать все то же самое в интернете была лишь вопросом времени.
А вообще, предвестником эпохи «драконовских» законов вполне можно считать закон, ужесточивший ответственность за массовые голодовки и членовредительство среди осужденных, вступивший в силу в мае 2012 года. Он даже устроен почти так же, как многие «драконовские» законы последнего времени. Название одно («в части создания транзитно-пересыльных пунктов»), а содержание — другое. Необходимость ужесточения законодательства объясняется происками «криминальных структур», старающихся дестабилизировать обстановку в колониях. Голодовки и членовредительство — единственный доступный осужденным способ протеста — теперь считаются злостным нарушением и караются соответственно.
Отличие этого закона от новых «драконовских» — в скорости принятия. Этот был внесен в Думу правительством Путина еще в августе 2011 года, а подписан в последние дни президентства Медведева в мае 2012 года. То есть закон, против которого никто не возражал, принимался в то время больше полугода.
Кроме того, в этом законе «драконовская» норма присутствовала с самого начала, а не была туда внесена ко второму чтению, как это стало модно позже. Практика внесения поправок, не имеющих никакого отношения к первоначальному содержанию закона, была опробована на законе «О едином дне голосования» — единственной реализованной инициативе ЛДПР в этом созыве.
Закон, из-за которого большая часть избирательных кампаний теперь будет приходиться на разгар сезона отпусков, был внесен в Думу еще в 2010 году. Как видно по хронологии, представленной на думском сайте, в январе 2012 года — после того как Медведев объявил политическую реформу — закон достали и пустили в работу. В результате законопроект претерпел ряд неожиданных изменений: на второе чтение он пошел с поправками, полностью меняющими принцип работы избирательных комиссий (хотя в первоначальной версии проекта ни о каких комиссиях речи не было). Первый опыт оказался неудачным: закон завернул Совет Федерации с возмущенным комментарием профильного комитета о недопустимости концептуальных изменений закона после первого чтения.
Позже, в Конституционном суде, с теми же точно аргументами оппозиционные депутаты Госдумы пытались оспорить закон «О митингах», который изначально вообще не подразумевал никакой «драконовости». Однако в КС Совет Федерации не был так смел, как в своем отзыве на закон «О едином дне». Конституционный суд концептуальных изменений тоже не заметил. В результате практика изменения закона до неузнаваемости между первым и вторым чтением со времен закона «о митингах» уже стала доброй традицией: точно так же депутаты поступили с «антимагнитским» законом: «драконовские» поправки о сиротах и НКО появились в нем ко второму чтению. И стало ясно, что для таких поправок при случае может быть использован вообще какой угодно закон.
Судя по статистике «Ленты.ру», превращение нынешней Думы если не в «принтер», то в законодательный конвейер произошло в сентябре прошлого года, после того как были приняты первые настоящие «драконовские законы» — «О митингах» и «НКО-иностранных агентах». С сентября и до самого конца 2012 года (то есть за четыре месяца) Дума так или иначе решила судьбу более половины из всех законопроектов, рассмотренных за год, — 455. Это, конечно, осталось бы сугубо внутрипарламентской историей, если бы «конвейер» не производил все новые и новые «драконовские» инициативы. То есть осенью 2012 года Госдума начала работать заметно активнее — и с откровенно запретительным уклоном.
Интересно, что большую часть законопроектов (285), рассмотренных в этот период, Дума отклонила. Из думской базы видно, что в иные дни парламентарии только и занимались тем, что уничтожали законопроекты. Среди прочего под горячую руку депутатов попали заслуженные законотворческие ветераны — два законопроекта «О Конституционном Собрании» от 2000 года. Конституционное собрание возникает в том случае, если предполагается изменение части Конституции, в которой говорится об изменении конституционного строя. Авторами законопроектов были бывшие депутаты Госдумы Борис Надеждин и Сергей Ковалев. В соавторах у Надеждина, кстати, присутствовал нынешний замглавы администрации президента Вячеслав Володин. По словам Надеждина, никакого особого повода для написания такого закона в 2000 году не было, просто это был единственный закон, предусмотренный Конституцией, но не реализованный. Заключение, которое дал обоим законопроектам комитет Владимира Плигина, на русский можно перевести фразой «лучше не чесать там, где не чешется».
Операцию по массовому отклонению законопроектов, предпринятую Думой прошлой осенью, можно было бы объяснить тем, что парламент вынужденно служит «принтером» и пытается сопротивляться этому, как умеет. Но это было бы неправдой: из заключений комитетов по самым разным законам видно: при желании парламент очень даже умеет сопротивляться, и в таких случаях его мнение учитывается. Однако в случае с «драконовскими» законами никакого такого желания профильные парламентарии не проявляли. Ни одна из «драконовских» инициатив, исходивших от единоросов, правительства и президента не была не только отклонена, но даже оспорена.
Депутат от «Единой России» Геннадий Кулик на заседании Госдумы
Фото: Григорий Сысоев / РИА Новости
Кто оставил принтер?
Скоростное одобрение заведомо одиозных инициатив стало еще одним элементом фирменного стиля нынешней Думы и главным поводом для обидных эпитетов в ее адрес. И в этом смысле Дума, конечно, полноправный «взбесившийся принтер»: закон «О митингах» преодолел процедуру от внесения до официальной публикации за месяц без одного дня, закон об «НКО-иностранных агентах» — еще на пять дней быстрее; похожим образом через Думу проходили и другие «драконовские» законы. К концу 2012 года с той же скоростью Дума соглашалась на повышение зарплат помощникам своих депутатов и на приостановление действия нескольких статей Бюджетного кодекса, чтобы дать Минфину возможность не вовремя внести поправки в налоговое законодательство.
Прежде нормальным сроком прохождения закона в нижней палате парламента считался год, говорила депутат Госдумы Елена Мизулина на процессе по поводу закона «О митингах» в Конституционном суде. Думская база показывает, что это не совсем так: технические законы, ничего не меняющие в жизни общества, а также законы, нужные чиновникам, и раньше принимались быстро. К примеру, новый порядок выдачи дипломатических паспортов был утвержден предыдущей Думой за один месяц, но прежнюю Думу из-за этого «взбесившимся принтером» никто не называл. Проблема, видимо, в том, что нынешняя Дума ко всем проходящим через нее законам стала относиться как к техническим.
По думской базе видно, что предельных скоростей законотворческий процесс достиг после возвращения в президентское кресло Владимира Путина. Причем очевидно, что он сам инициировал процесс: в первый же рабочий день после инаугурации, 10 мая, Путин внес в Думу закон, отменяющий возрастные ограничения для председателя Верховного суда. Тем самым был запущен механизм отмены всей «возрастной» реформы экс-президента Дмитрия Медведева, настаивавшего на омоложении чиновничьего корпуса.
Закон о возрасте председателя Верховного суда проходил через Думу, Совет Федерации и самого Путина параллельно «драконовскому» закону «О митингах», внесенному в тот же день. Оба закона нужны были к сроку: у оппозиции была назначена первая после 6 мая крупная акция, а у председателя Верховного суда Вячеслава Лебедева истекал очередной срок полномочий и с переназначением из-за возраста могли возникнуть проблемы. Дума, конечно, в обоих случаях проявила понимание: «Сложность текущего правового регулирования общественных и хозяйственных правоотношений настоятельно требует богатого опыта работы в судебной системе», — писал тогда о возрасте председателя ВС Плигин. Позже и он, и Дума точно так же поддержат отмену и других реформ Медведева.
Можно предположить, что перспективы своих инициатив в свое время хорошо понимал и сам Медведев. Даже по думской базе видно, что он торопился подписать как можно больше законов перед уходом с поста президента, в апреле — начале мая 2012 года. Потому что отменить подписанные законы все же сложнее, чем «замотать» рассмотрение непринятых. А именно это происходит сейчас с рядом инициатив времен президентства Медведева: не рассматривается законопроект из пакета «политической реформы», дающий возможность партиям отзывать своих членов избиркомов; документ о новой системе выборов в Госдуму Путин отозвал, заменив его своим; целый год принимался внесенный Медведевым «драконовский» закон о сокращенном дознании, а с революционными поправками в Гражданский кодекс, которые разрабатывались на протяжении всего президентского срока Медведева, случилась вообще странная вещь: они были приняты и подписаны Путиным еще 30 декабря 2012 года, но до сих пор не опубликованы и, соответственно, в силу не вступили.
Поэтому неудивительно, что невольно запустил «принтер» в нынешней Думе именно Медведев. Это его законопроекты из пакета политической реформы принимались за три месяца вместо года, о котором говорила в Конституционном суде Мизулина. Однако ни Медведева, ни Думу при нем «принтером» еще никто не называл. Наверное, просто потому, что репрессивными и унизительными — по крайней мере для части общества — те медведевские поправки не были.