В Уфе 10 июля завершается работа ХХ саммита Шанхайской организации сотрудничества (ШОС). ШОС, не являющаяся военным блоком, долгое время выполняла роль площадки для экономического взаимодействия России, Китая и стран Центральной Азии. Однако по ряду причин экономическая составляющая организации начала обесцениваться. Исправить эту ситуацию, а заодно превратить ШОС в один из весомых центров многополярного мира могло бы присоединение к организации новых членов. Такие выводы содержатся в докладе «Шанхайская организация сотрудничества: в поисках новой роли», подготовленном по заказу дискуссионного клуба «Валдай». «Лента.ру» предлагает своим читателям сокращенный вариант этой работы.
Подписание 8 мая 2015 года президентом Владимиром Путиным и председателем КНР Си Цзиньпином «Совместного заявления Российской Федерации и Китайской Народной Республики о сотрудничестве по сопряжению строительства Евразийского экономического союза и Экономического пояса Шелкового пути» ставит серьезные вопросы перед ШОС. Фактически речь идет о дальнейшем смысле ее существования.
Презентация проекта Экономического пояса Шелкового пути (ЭПШП) в 2013 году Пекином стало во многом его реакцией на разочарование в экономической составляющей Шанхайской организации сотрудничества. При создании ШОС Китай возлагал большие надежды на способность этой структуры организовать многостороннее экономическое сотрудничество. Пекин рассчитывал с помощью ШОС экспортировать свои товары, а также использовать излишки рабочей силы и капитала в ближнем зарубежье. Для этого Китай предлагал различные проекты: от введения зоны свободной торговли до создания банка развития ШОС. Однако все эти инициативы были заблокированы другими членами организации, в том числе Россией. В Москве опасались китайского экономического доминирования и предпочитали вести сотрудничество в привычных «постсоветских» рамках.
В качестве первоначальной реакции Пекин предложил ряд программ по инвестированию в государства ШОС на двусторонней основе, записывая их в актив организации. Кроме этого фактически никакие другие экономические проекты в ШОС не осуществлялись. В итоге Пекину показалось тесно в рамках ШОС, и он выступил с более широкой инициативой ЭПШП.
Россия с самого начала рассматривала ШОС не столько как экономическую, сколько как политическую организацию. При этом военно-политическое взаимодействие планировалось укреплять через ОДКБ. ШОС же отводилась роль некоего идеологического олицетворения концепции многополярного мира: принимались декларации, в которых формулировалось незападное видение мира, его многополярность и тому подобное, но серьезной организационной деятельности не велось.
ЭПШП ставит вопрос о будущем экономической составляющей ШОС. Если экономическое сотрудничество между Китаем и центральноазиатскими членами ШОС, из которых два (Казахстан и Киргизия) уже входят в ЕАЭС, а другие могут войти в ближайшие годы, будет осуществляться в рамках концепции сопряжения, и именно по этой линии пойдут основные инфраструктурные проекты, в чем тогда будет заключаться роль ШОС? И если экономическая сторона ШОС так и не окрепнет, чем займется организация?
Безопасностью? Но здесь у ШОС нет реальных рычагов воздействия на ситуацию за исключением подготовки деклараций. Согласно ее Хартии (основному документу), ШОС — не военный союз, организация не планирует создавать собственные силы быстрого реагирования, поэтому в случае серьезных угроз безопасности в Центральной Азии гораздо реальнее ждать помощи от ОДКБ.
Расширение и переформатирование ШОС
В этих условиях единственным шансом для ШОС не превратиться в дискуссионный клуб станет расширение организации. Вопрос о принятии новых членов давно назрел. Кроме того, у ШОС нет формальных оснований кому-то отказывать.
В Хартии прописано, что ШОС — открытая организация. Нежелание принимать новых членов официально объясняли техническими причинами — отсутствием механизмов присоединения. Однако к концу первого десятилетия существования ШОС такой механизм был создан. На заседании Совета глав государств (СГГ) в Ташкенте в июне 2010-го одобрено Положение о порядке приема новых членов, где четко сформулированы критерии, которым должно соответствовать государство-член ШОС: оно должно принадлежать к евроазиатскому региону, иметь дипломатические отношения со всеми странами-членами, обладать статусом наблюдателя или партнера по диалогу, поддерживать активные (субстантивные) торгово-экономические связи с партнерами по организации, не находиться под санкциями СБ ООН. Последний критерий отсек на неопределенное время возможность членства Ирана.
В сфере безопасности обязательства государства, претендующего на полное членство, не должны противоречить международным договорам и иным документам, принятым ШОС. Кроме того, страна-соискатель не может находиться в состоянии вооруженного конфликта с другим государством или государствами.
На саммите ШОС в Астане в июне 2011 года был принят типовой «Меморандум об обязательствах государства-заявителя в целях получения статуса государства-члена ШОС». После этого не осталось никаких формальных оснований отказывать в приеме желающим, ссылаясь на отсутствие соответствующих процедурных документов.
Первым о намерении вступить в ШОС еще в 2006-м заявил Пакистан, обладавший статусом наблюдателя. На следующий год в организацию обратился другой наблюдатель — Иран. А в 2010-м еще одна страна-наблюдатель — Индия — выразила желание стать полноправным членом.
Нарендра Моди прибыл на саммиты БРИКС и ШОС
Фото: РИА Новости / Reuters
В 2009 году на саммите ШОС в Екатеринбурге был введен новый статус — «партнер по диалогу», который получили Шри-Ланка и Белоруссия. На саммите в Астане в июне 2012-го к ним присоединилась Турция, а Афганистан стал пятым наблюдателем. Однако ни одна страна до сих пор не стала полноправным участником.
После отсечения находящегося под санкциями Ирана основным сторонником расширения стала Россия. На саммите в Душанбе в 2008-м она инициировала создание специальной группы экспертов ШОС по вопросам расширения организации, которая и подготовила проекты документов о правилах вступления новых членов. Поддержка Москвой стремления Индии стать полноправным членом ШОС зафиксирована в тексте совместной российско-индийской декларации об углублении стратегического партнерства, подписанной главами двух государств во время официального визита в Россию индийского премьера Манмохана Сингха в декабре 2009 года.
Главным оппонентом приема новых членов в ШОС до сих пор выступала КНР. Официально Пекин против расширения организации не возражает, но утверждает, что для этого еще «не созрели условия», и выдвигает ряд аргументов. Первый сводится к тому, что вступление в ШОС — сравнительно молодой интеграционный институт — какой-либо крупной страны вызовет массу организационных проблем, еще более затруднит и так непростой процесс принятия решений. С этим доводом, между прочим, ранее соглашалась и Россия, впоследствии изменившая свою позицию. Реальная причина сомнений Китая — сложные двусторонние отношения с Дели, нежелание терять часть влияния, к чему неизбежно приведет членство в ШОС такой крупной державы, как Индия.
Новая роль для ШОС
Принятие в ШОС в качестве полноправных членов Индии, Пакистана и, возможно, в недалеком будущем Ирана поставит Организацию в совершенно новые условия. ШОС будет включать ведущие незападные государства Евразии. При этом все более разочаровывающаяся в Европе Турция уже получила статус наблюдателя ШОС; тот же статус имеют европейская, но обладающая своеобразной политической системой Белоруссия и разочарованная в Западе из-за его бессмысленной защиты тамильских сепаратистов Шри-Ланка. После расширения можно будет говорить о ШОС как о важнейшей структуре возникающего многополярного мира, своеобразной платформе, объединяющей евразийскую альтернативу Западной Европе. Если БРИКС превращается в представляющую интересы незападного мира альтернативу Западу в системе глобального управления (более узко — альтернативу «семерке» и «двадцатке»), то ШОС станет вторым незападным полюсом Евразии (если считать, что западная Европа тоже входит в Евразию).
Фото: Дмитрий Коротаев / «Коммерсантъ»
При этом если БРИКС, так же как «семерка» и «двадцатка», — это неформальный клуб, то ШОС довольно четко организационно оформлена. В то время как ЕАЭС стремится стать экономической альтернативой Евросоюзу, ШОС может быть его политико-идеологической альтернативой. При этом, как и в случае с БРИКС, эта альтернатива не является конфронтационной, — второй полюс Евразии не заинтересован в борьбе на уничтожение с первым. Напротив, его программа — конструктивное сотрудничество, но при условии признания его особенностей и равноправия.
В чем заключается эта альтернатива?
Ее можно сформулировать в нескольких пунктах:
1) невмешательство во внутренние дела других государств (и ответственность самих государств за свою стабильность — в отличие от западной концепции «ответственности по защите» как прикрытия вмешательства во внутренние дела);
2) сохранение ведущей роли ООН и СБ;
3) более справедливая система глобального управления без ее ломки, учет интересов незападного мира;
4) уважение ценностных различий, отказ от навязывания собственных ценностей в качестве универсальных.
Для соответствия этой новой роли ШОС должна серьезно измениться, — превратиться из организации, занимающейся российско-китайским взаимодействием в Центральной Азии, в гораздо более серьезный интеграционный институт. В ее рамках крупные незападные государства восточного полюса Евразии должны на равноправной основе согласовывать интересы, отличные от интересов западного полюса, и, по возможности, выработать совместную позицию по отношению к нему.
Индия и Пакистан — крупные государства со множеством проблем и сложными отношениями между собой. Поэтому их принятие в ШОС породит массу вопросов: от мелких, типа перевода всех имеющихся документов на английский язык, который наверняка станет третьим официальным (пока это только русский и китайский), до гораздо более принципиальных. Не потеряет ли организация своего лица? Не станет ли менее эффективной за счет усложнения механизма принятия решений, требующих консенсуса? Все это — не праздные вопросы. Например, многие считают, что ЕС стал гораздо менее эффективным именно из-за чрезмерного расширения. Однако плюсы присоединения этих стран все же перевесят минусы. Подключение Индии сделает ШОС гораздо более мощной и влиятельной международной организацией, с которой многим придется считаться, ведь она будет представлять бόльшую часть незападного мира.
Кроме того, присоединение динамично развивающейся Индии может стимулировать экономические проекты ШОС, особенно в Центральной Азии, где у Дели давно налажены связи. Таким образом одновременное принятие в организацию Индии и Пакистана значительно укрепит позиции ШОС в мире и даст новый импульс ее развитию. Подключение этих крупных государств укрепит геополитическое влияние ШОС и торгово-экономическое сотрудничество между ее членами (пока что самую слабую сферу деятельности организации). После вступления демократической Индии в организацию вряд ли кто-то сможет говорить о ШОС как о «союзе диктаторов»; ее присоединение ознаменует новый шаг в консолидации незападного мира, основные игроки которого — во многом из-за желания избежать доминирования Запада — тяготеют друг к другу даже несмотря на существующие противоречия.
Си Цзиньпин, Эмомали Рахмон, Владимир Путин, и Ислам Каримов на церемонии подписания совместных документов по итогам саммита ШОС
Фото: Дмитрий Азаров / «Коммерсантъ»
Что касается другого наблюдателя — Ирана, то и его принятие в ШОС в нынешней международной обстановке было бы весьма желательным. Во-первых, Тегеран проводит самостоятельную внешнюю политику и может быть важным партнером России и Китая в их стремлении сохранить собственную независимость, противостоять давлению Запада. Во-вторых, Иран — крупный экспортер энергоресурсов и важный экономический партнер. В-третьих, это одна из основных сил, противостоящих террористической угрозе, исходящей от ИГ. Однако пока для принятия Ирана существует препятствие — санкции ООН.
Впрочем, в последнее время переговоры по иранской ядерной проблеме идут успешно. Россия как член «шестерки» посредников, занимающихся иранским урегулированием, прилагает все усилия для скорейшего снятия санкций. 31 марта 2015 года на пресс-конференции в Лозанне глава МИД России Сергей Лавров заявил, что санкции с Тегерана должны быть сняты «по достижении договоренности» — то есть сразу, а не поэтапно, как предлагают США. Если этого удастся добиться, принятие Ирана в организацию состоится если не в этом году, то, возможно, в следующем.
Россия ранее выступала против вступления Ирана в ШОС. При этом политика в отношении Тегерана всегда была частью более широкой внешней политики России. По мере ухудшения отношений с Западом важность Ирана понималась все больше, однако иногда позиция в отношении этой страны служила для балансировки диалога с Западом. Например, СМИ писали о том, что после конфликта с Грузией в 2008 году была достигнута неформальная договоренность с Вашингтоном о том, что он закрывает глаза на признание Россией Абхазии и Осетии, а Россия голосует за санкции против Ирана в СБ ООН.
Сегодня ситуация изменилась. Москва разочаровалась в позиции Запада, и у нее нет причин идти у него на поводу. Противоречия между Китаем и Западом (особенно с США) также обостряются. В этой обстановке становится очевидной ценность отношений со странами, проводящими независимую внешнюю политику, в том числе с Ираном. Сегодня его вступление в ШОС полностью отвечает интересам и России, и Китая.
Особенно важно то, что расширение ШОС даст дополнительный импульс экономическому сотрудничеству в рамках организации и выведет его за рамки сопряжения проектов Китая и ЕАЭС. Многосторонние проекты ШОС смогут быть гораздо объемнее и привлекать новых участников, у которых имеются собственные весьма широкие экономические интересы и планы. Например, у Индии — свои экономические отношения с КНР и Россией, давние исторические связи с Афганистаном (наблюдатель ШОС) и Центральной Азией. Иран является ключевым энергетическим партнером как России, так и Китая. Таким образом, экономическое сотрудничество в ШОС благодаря расширению получит собственную программу, отличную от взаимодействия России и Китая в Центральной Азии.
Особое внимание в этом аспекте следует уделить конкретным структурам и проектам многостороннего экономического сотрудничества. Среди них наиболее перспективными можно считать следующие.
- Начало активной деятельности Энергетического клуба ШОС, создание его постоянной структуры, деятельность которой была бы направлена на координацию экспорта и импорта энергоресурсов членами и наблюдателями организации. В ШОС — в тех или иных форматах — входит несколько крупнейших экспортеров (Иран, Россия, Казахстан) и импортеров энергоресурсов (Китай, Индия). Эффективная координация их политики может сделать Энергетический клуб ШОС одной из ведущих международных организаций в этой сфере. Именно в этой структуре можно подумать и о создании так называемого «газового ОПЕК».
- Скорейшее создание и начало работы Банка развития ШОС, способного финансировать многосторонние экономические проекты. Реализация нескольких крупных многосторонних проектов имело бы огромное значение для повышения привлекательности организации.
- Создание органа координации инфраструктурных проектов между Россией и членами ЕАЭС с одной стороны (они будут вырабатывать единую позицию в рамках «сопряжения) и другими членами —наблюдателями и партнерами по диалогу ШОС — с другой.
Новый импульс получит и культурно-гуманитарное сотрудничество. В результате расширения ШОС объединит уже не три, а пять уникальных центров мировых цивилизаций. Мирное и конструктивное взаимодействие между ними без навязывания другим собственных ценностей и подходов должно стать примером для всего мира.
В целом ШОС должна оставаться региональным объединением, цель которого — не конфронтация с кем-либо (даже в условиях, когда сегодня эта конфронтация активно навязывается Западом), а постепенный переход к решению проблем региональной безопасности собственными силами. В идеале должно наступить время, когда проблемы вроде афганской будут решаться в рамках ШОС и других региональных механизмов, без вмешательства извне. В области экономики необходимо активнее развивать многосторонние проекты, задействуя потенциал крупных государств: России, Китая, Индии и Ирана. Всему этому должно способствовать подключение к работе организации новых влиятельных государств, которые помогут ШОС обрести новое лицо.